Una evaluación de la Ley de Innovación Energética y Dividendo de Carbono

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Fuente: https://energypolicy.columbia.edu

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El Centro de Política Energética Global (CGEP) de la Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales de la Universidad de Columbia lanzó una Iniciativa de Investigación del Impuesto al Carbono en 2018 con el objetivo de permitir el diseño y la consideración reflexiva de la política federal de impuestos al carbono en los Estados Unidos. La iniciativa es una colaboración entre académicos de CGEP, la facultad más amplia de la Universidad de Columbia y expertos externos independientes. Este documento es una colaboración entre CGEP y Rhodium Group, un proveedor de investigación independiente.

INTRODUCCIÓN

Este documento analiza la Ley de Innovación Energética y Dividendo de Carbono (EICDA) de 2019 propuesta por el congresista Ted Deutch (D-FL) y copatrocinada por 65 miembros de la Cámara de Representantes a partir de septiembre de 2019, incluido 1 republicano. Presenta estimaciones de los impactos del EICDA en las emisiones, los mercados de energía, los hogares y los ingresos del gobierno. También compara EICDA con otras propuestas recientes para políticas federales de fijación de precios del carbono y destaca resultados relevantes de la literatura.

El EICDA establece una tarifa sobre las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) que comienza a una tasa de $ 15 por tonelada métrica y aumenta en $ 10 por año más la tasa de inflación, dependiendo del cumplimiento de los objetivos de emisiones anuales estipulados en la legislación. Si las emisiones de los combustibles cubiertos no logran un objetivo en un año determinado, la tasa impositiva aumenta en $ 15 el año siguiente. EICDA también cubre los gases fluorados a una tasa del 10 por ciento de la tarifa de carbono, por lo que crece de $ 1.50 por tonelada de equivalencia de CO2 (CO2e) en 2020 a $ 11.50 en 2030. Las emisiones de GEI cubiertas por EICDA representan la mayoría (más del 80 por ciento ) de emisiones nacionales brutas. Fuera del alcance del proyecto de ley se encuentran las emisiones y relacionadas con la agricultura, el uso de la tierra, ciertos procesos industriales y cualquier emisión de las fuerzas armadas.

Los ingresos recaudados por la tarifa de carbono (después de gastos administrativos menores) se utilizan para «dividendos de carbono», un reembolso a cada ciudadano estadounidense o residente legal elegible. Los adultos elegibles recibirían una porción completa y los niños recibirían la mitad. Además, el proyecto de ley propone un ajuste de carbono en la frontera que gravaría las importaciones intensivas en carbono y reembolsaría los impuestos a las exportaciones intensivas en carbono.

Finalmente, EICDA propone suspender temporalmente la autoridad de la Agencia de Protección Ambiental (EPA) para regular las emisiones de fuentes estacionarias de CO2 que también están cubiertas por la tarifa de carbono. La autoridad reguladora sobre las fuentes de emisiones móviles y las emisiones no cubiertas por la tarifa de carbono no cambian. Si no se cumplen los objetivos de emisiones después de 10 años, se restablece la autoridad reguladora para acompañar el aumento de la tarifa de carbono, y se requiere que el gobierno federal establezca regulaciones para lograr los objetivos descritos en el proyecto de ley, que trazan un camino hacia las reducciones de emisiones del 90 por ciento para 2050 en comparación con los niveles de 2016.

APROXIMACIÓN ANALÍTICA

Para evaluar las implicaciones energéticas y ambientales de la propuesta EICDA, modelamos una variedad de escenarios en una versión del Sistema Nacional de Modelado Energético construido por la Agencia de Información Energética y mantenido por el Grupo Rhodium (RHG-NEMS). RHG-NEMS puede producir proyecciones de toda la economía del sistema energético de los EE. UU., Así como proyecciones de todas las principales emisiones de GEI. [1]

La tecnología energética y los supuestos del mercado para todos los escenarios coinciden con los escenarios En balance 2018 de Rhodium Group. [2] Específicamente, consideramos escenarios de alto, central y bajo costo de energía que varían los costos asumidos de las energías renovables y las tecnologías de baterías, así como el precio del gas natural. Se pueden encontrar más detalles en el apéndice técnico En balance 2018. [3] Solo en el escenario de bajo costo de energía, también asumimos la disponibilidad de tecnologías adicionales bajas en carbono más allá de lo que se incluye en En balance 2018, como la captura y almacenamiento de carbono para instalaciones industriales y gas natural renovable. [4] Estas adiciones están destinadas a representar la innovación tecnológica adicional que puede ocurrir en los Estados Unidos en relación con la implementación de un precio de carbono en toda la economía.

Los datos históricos de GEI utilizados en este análisis provienen del inventario de GEI de la EPA publicado en 2018 con datos hasta 2016. De acuerdo con el inventario de la EPA, utilizamos potenciales de calentamiento global de 100 años y tasas de emisión de metano aguas arriba para la producción y distribución de combustibles fósiles del Intergubernamental Cuarto Informe de Evaluación del Panel sobre Cambio Climático.

A lo largo de este informe, discutimos principalmente los resultados hasta 2030, debido a las incertidumbres sobre la evolución del sistema energético y la economía de EE. UU. En el futuro.

Modelando la Propuesta EICDA

Como punto de partida, construimos un escenario de política actual que refleja todas las políticas federales y estatales vigentes hasta mayo de 2018. Este escenario asume que el secuestro de carbono de EE. UU. Por el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura sigue el camino optimista considerado en la toma de 2018 del Grupo Rhodium Informe de stock. [5] Asumimos que la política climática en el resto del mundo permanece sin cambios en todos nuestros escenarios.

Nuestro escenario EICDA se basa en el escenario de política actual, agregando todas las disposiciones contenidas en la propuesta EICDA a menos que se indique lo contrario a continuación. Asumimos que todas las políticas estatales y federales no revocadas o revisadas por la propuesta permanecen vigentes.

Suponemos que todas las medidas surtirán efecto en 2020 y continuarán durante todo el período de proyección. Para las emisiones de CO2 del uso de combustibles fósiles, aplicamos el impuesto en RHG-NEMS a todos los combustibles cubiertos, y el modelo resuelve la vía de menor costo para proporcionar servicios de energía en toda la economía de los EE.

El impuesto al carbono se aplica a los combustibles fósiles importados pero no a las exportaciones. Según el EICDA, se aplicaría un ajuste de impuestos fronterizos a la exportación e importación de ciertos productos intensivos en energía y comercio. Para reflejar esta disposición del proyecto de ley, fijamos los precios internacionales relativos de los combustibles y productos básicos para que el comercio internacional no se vea afectado por un cambio en los precios de los Estados Unidos debido a un impuesto al carbono. Los créditos fiscales están disponibles para usos no permisivos de combustibles gravados y para la captura y secuestro permanente de emisiones de CO2 de combustibles gravados. Modelar el impacto de la tarifa sobre los gases F está fuera del alcance de nuestro análisis.

De acuerdo con el lenguaje de la propuesta, asumimos que la tarifa de carbono no se aplica a las emisiones de GEI aguas arriba de la producción de combustibles fósiles debido a las dificultades administrativas de hacerlo, pero una lectura plausible alternativa de la propuesta es que cubre estas emisiones.

IMPLICACIONES DE EMISIONES DE GEI

Encontramos que la propuesta de EICDA podría hacer que las emisiones netas de GEI de toda la economía de EE. UU. Bajen del 32 al 33 por ciento desde los niveles de 2005 para 2025 y del 36 al 38 por ciento desde los niveles de 2005 para 2030 (figura 1). El rango refleja los tres escenarios de costos de energía discutidos anteriormente. El proyecto de ley representa una desviación de la política actual, según la cual se proyecta que las emisiones se sitúen entre 15 y 19 por ciento por debajo de los niveles de 2005 en 2025 y entre 15 y 17 por ciento por debajo de los niveles de 2005 en 2030.

FIGURA 1. EMISIONES NETAS DE GEI EN TODA LA ECONOMÍA DE EE. UU., 2015-2030

FIGURA 1. EMISIONES NETAS DE GEI DE LA ECONOMÍA DE LOS ESTADOS UNIDOS, 2015-2030

Fuente: Análisis de Rhodium Group.

Más de dos tercios de las reducciones de emisiones logradas en relación con 2005 y aproximadamente el 85 por ciento de las reducciones de emisiones logradas en relación con la política actual ocurren en el sector de energía eléctrica. De hecho, las emisiones del sector eléctrico disminuyen rápidamente una vez que se aplica el impuesto y caen un 82-84 por ciento por debajo de los niveles de 2005 para 2030 (figura 2). Estas reducciones son mayores que las reducciones de 30 a 39 por ciento desde 2005 para 2030 que ocurren en el escenario de política actual. Estas reducciones están impulsadas por la presencia de mercados competitivos y oportunidades de reducción fácilmente disponibles, como el cambio de despacho de generadores de carbón intensivos en carbono a generadores de gas natural con bajo contenido de carbono, así como el desarrollo de una nueva capacidad de emisión baja y cero, como el viento, solar y gas natural con captura y almacenamiento de carbono. [6]

FIGURA 2. SECTOR DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE EE. UU. Y TODAS LAS DEMÁS EMISIONES DE GEI, 2015-2030

FIGURA 2. SECTOR DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE EE. UU. Y TODAS LAS OTRAS EMISIONES DE GEI, 2015-2030

Fuente: Análisis de Rhodium Group.

Las emisiones de otros sectores también disminuyen según la propuesta del EICDA, pero no en el mismo grado que en el sector de la energía eléctrica. Algunos sectores, como los edificios y el transporte, son más lentos para responder a un impuesto al carbono debido a los cambios relativamente pequeños en los precios al consumidor, la rotación lenta de las existencias y otras barreras no relacionadas con los precios, como los problemas de los agentes principales. [7] Algunas fuentes de emisiones, como en los sectores agrícola y de residuos, no están sujetas al impuesto sobre el carbono y, a su vez, cambian poco en comparación con la política actual. [8] Tomados en conjunto, encontramos que las emisiones del resto de la economía de EE. UU. Fuera del sector de energía eléctrica disminuyen lentamente según la propuesta del EICDA a un 6–9 por ciento por debajo de los niveles de 2005 para 2030. Sin embargo, las reducciones de emisiones son tres veces mayores bajo el EICDA que el 2– Reducción del 3 por ciento de los niveles de 2005 según la política actual en ese año.

Como se mencionó anteriormente, el EICDA incluye objetivos de emisiones y una disposición que acelera los aumentos anuales de la tasa del impuesto al carbono si las emisiones gravadas de los combustibles cubiertos están por encima de estos objetivos. Hasta 2030, encontramos que la disposición en la propuesta que ajusta la tasa impositiva para cumplir con los objetivos de reducción de emisiones para las emisiones gravadas no se activa en nuestros escenarios (figura 3).

Este análisis se centra en los resultados hasta 2030 debido a las limitaciones de proyectar sistemas de energía durante varias décadas. Al observar los resultados más allá de 2030, el modelo RHG-NEMS muestra que las reducciones en las emisiones gravadas disminuyen sustancialmente y superan los objetivos de reducción de emisiones del EICDA a principios de la década de 2030 (figura 3). Si esto sucede, la tasa de impuestos en la propuesta aumentaría a $ 15 / ton por año en lugar de los $ 10 / ton por defecto hasta que las emisiones cubiertas se reduzcan a un punto en el que cumplan o excedan los objetivos. Sin embargo, si estamos subestimando el progreso tecnológico de la energía limpia o las respuestas de comportamiento al impuesto al carbono, [9] o si se adoptan otras políticas que permitan reducciones de emisiones más rápidas, los objetivos de emisiones podrían lograrse hasta principios de 2030 y más allá.

FIGURA 3. EICDA, IMPUESTOS GRAVADOS Y OBJETIVOS DE REDUCCIÓN DE EMISIONES, 2015-2035

FIGURA 3. EICDA IMPUESTOS IMPUESTOS Y OBJETIVOS DE REDUCCIÓN DE EMISIONES, 2015-2035

Fuente: Análisis de Rhodium Group.

IMPLICACIONES ENERGÉTICAS

El precio del carbono contenido en la propuesta de EICDA hace que la economía de EE. UU. Cambie de fuentes de energía intensivas en carbono a fuentes de energía bajas en carbono y cero. Este cambio subyace a las reducciones de emisiones discutidas anteriormente. Si sus productos son competitivos en los mercados globales, los productores de combustibles fósiles de EE. UU. Pueden buscar mercados externos, ya que las exportaciones no están sujetas a impuestos, y nuestro análisis no supone que los socios comerciales de EE. UU. Implementen políticas comparables. Mientras tanto, los precios de la energía para todos los consumidores aumentan para reflejar el impuesto al carbono. A su vez, los gastos de energía aumentan en relación con la política actual.

Implicaciones de producción de energía

Mirando a través de toda la producción de combustibles fósiles de los Estados Unidos, encontramos que el impuesto al carbono tiene el mayor impacto en el carbón, porque es el combustible con mayor consumo de carbono. En 2030, la producción de carbón es de 135-138 millones de toneladas cortas según el EICDA, que es una reducción del 72-81 por ciento en relación con la política actual (figura 4), y la producción de carbón restante atiende principalmente a los consumidores en el sector industrial. [10] Encontramos que las exportaciones de carbón son más o menos las mismas bajo EICDA que bajo un escenario de política actual.

La producción de petróleo de EE. UU. Prácticamente no ha cambiado bajo el EICDA en comparación con un escenario de política actual. La demanda de combustible es menor bajo el impuesto al carbono, pero esto se traduce en una reducción en las importaciones netas de petróleo en lugar de un cambio en la producción.

Se proyecta que la producción de gas natural en 2030 será similar bajo el EICDA y bajo las políticas actuales en el escenario de alto costo de energía. En el escenario de bajo costo de energía, la producción proyectada de gas natural en 2030 es cinco mil millones de pies cúbicos por día menos bajo EICDA debido al despliegue de gas natural renovable. Esta alternativa baja en carbono captura la cuota de mercado del gas natural fósil en respuesta al impuesto sobre el carbono.

FIGURA 4. PRODUCCIÓN DE COMBUSTIBLES FÓSILES EN EE. UU., 2030

FIGURA 4. PRODUCCIÓN DE COMBUSTIBLE FÓSIL DE ESTADOS UNIDOS, 2030

Fuente: Análisis de Rhodium Group.

La generación de electricidad a partir de fuentes de cero y bajas emisiones de CO2 aumenta bajo EICDA en comparación con un escenario de política actual. La Figura 5 muestra los resultados de nuestro escenario de costos de energía central. En 2020, el primer año del impuesto, encontramos que el gas natural convencional y la generación renovable aumentan en relación con un escenario de política actual, desplazando al carbón.

Para 2030, el sistema eléctrico de EE. UU. Se ve muy diferente bajo EICDA. La generación de carbón cae del 18 por ciento de la generación bajo las políticas actuales al 1 por ciento de la generación bajo el EICDA en respuesta al impuesto al carbono, y la generación de gas natural sin captura y almacenamiento de carbono (CCS) disminuye en una cantidad similar. Son reemplazados en gran parte por energías renovables (principalmente eólica y solar), que aumentan al 44 por ciento de la generación bajo EICDA; El despliegue anual promedio en la década de 2020 de la capacidad solar y eólica es de 20–24 gigavatios (GW) y 9–10 GW, respectivamente. También están reemplazando la generación fósil no controlada las nuevas centrales eléctricas alimentadas con gas natural equipadas con CCS, que proporcionan el 16 por ciento de la generación total en 2030.

Finalmente, el EICDA hace que la generación nuclear retenga más de su cuota de mercado actual. Si bien algunos retiros de plantas nucleares ocurrirán independientemente del impuesto al carbono, bajo EICDA, las plantas nucleares restantes son más competitivas en comparación con los generadores de combustibles fósiles no controlados. Dependiendo de los supuestos de costos, se evitarán entre 4 y 30 GW de jubilaciones de capacidad de energía nuclear para 2030 debido al EICDA, y la energía nuclear proporciona alrededor del 16 por ciento de la generación total bajo EICDA en cada uno de los escenarios de costos. [11]

FIGURA 5. MEZCLA DE GENERACIÓN ELÉCTRICA DE EE. UU., 2020 Y 2030

FIGURA 5. MEZCLA DE GENERACIÓN ELÉCTRICA DE EE. UU., 2020 Y 2030

Fuente: Análisis de Rhodium Group. Nota: Solo se muestran los resultados del costo de energía central.

Implicaciones del precio de la energía

El precio del carbono en la propuesta EICDA aumenta el costo de los combustibles y la electricidad para todos los consumidores de la economía. Nos centramos en los precios de dos productos energéticos clave: gasolina y electricidad.

El impuesto al carbono aumenta el precio de los combustibles de transporte en relación con su intensidad de carbono. Mientras tanto, a medida que los consumidores responden a los aumentos de precios, la demanda de viajes disminuye; Con el tiempo, algunos conductores eligen vehículos eléctricos en lugar de vehículos de combustión interna para reducir costos. Esta menor demanda de gasolina amortigua ligeramente el impacto general del impuesto al carbono sobre los precios de la gasolina. En 2020, encontramos que el precio promedio nacional de la gasolina según el EICDA es de $ 3.12 a $ 3.14 por galón, en comparación con aproximadamente $ 3.00 por galón según la política actual (figura 6). A medida que aumenta la tasa de impuestos, aumentan los precios de la gasolina. En 2030, la gasolina cuesta $ 4.33– $ 4.41 por galón bajo EICDA, que es aproximadamente 90 centavos más por galón que bajo la política actual en el mismo año.

FIGURA 6. PRECIOS PROMEDIO DE LA GASOLINA EN EE. UU., 2020 Y 2030

FIGURA 6. PRECIOS MEDIOS DE GASOLINA DE ESTADOS UNIDOS, 2020 Y 2030

Fuente: Análisis de Rhodium Group.

En el escenario actual de la política, los precios promedio nacionales de electricidad aumentan de un rango de 10-11 centavos por kilovatio-hora (kWh) en 2020 a 11-12 centavos por kWh en 2030 (figura 7). Según la propuesta del EICDA, los precios de la electricidad al por mayor aumentan a medida que el EICDA hace que aumente el costo de generación de las centrales eléctricas que utilizan combustibles fósiles, lo que lleva a los mercados eléctricos a alejarse de los recursos intensivos en carbono. Estos costos más altos fluyen a las tarifas minoristas. En 2020, los precios minoristas promedio son de 11 a 12 centavos por kWh, o de 9 a 10 por ciento más que el escenario de política actual; en 2030, los precios son de 14 a 15 centavos por kWh, 25 a 27 por ciento más altos que el escenario de política actual. Los consumidores responden a precios más altos reduciendo la demanda, por lo que los impactos en las facturas de electricidad promedio nacionales son menores. En 2020, las facturas promedio son aproximadamente 4–5 por ciento más altas bajo EICDA que bajo la política actual,

FIGURA 7. PRECIOS PROMEDIO NACIONALES DE ELECTRICIDAD, 2020 Y 2030

FIGURA 7. PRECIOS ELÉCTRICOS PROMEDIOS NACIONALES, 2020 Y 2030

Fuente: Análisis de Rhodium Group.

INGRESOS Y DIVIDENDOS DE CARBONO

El impuesto genera nuevos ingresos sustanciales para el gobierno federal. Estimamos los ingresos brutos del impuesto al carbono de $ 72– $ 75 mil millones en 2020. Debido a la tasa impositiva creciente, los ingresos brutos anuales del impuesto al carbono aumentan a lo largo de la década y alcanzan los $ 403– $ 422 mil millones en 2030.

Los ingresos por impuestos al carbono se distribuyen en forma de pago mensual de dividendos a cualquier persona con un número de Seguro Social o un número de identificación fiscal. Una excepción son los gastos administrativos, que suponemos representan el 1 por ciento de los ingresos por impuestos al carbono cada año. [12] Las personas elegibles de 19 años y mayores (adultos) reciben un dividendo completo, mientras que los de 18 años y menores (niños) reciben la mitad del dividendo. La Figura 8 muestra nuestras estimaciones de los dividendos anuales, que son de aproximadamente $ 250- $ 260 por cada adulto y $ 125- $ 130 por niño en 2020, aumentando constantemente a $ 1,410- $ 1,470 por cada adulto y $ 705- $ 735 por niño en 2030. El Apéndice A proporciona el detalles de estos cálculos.

FIGURA 8. EICDA ESTIMA PAGOS ANUALES DE DIVIDENDOS, 2020 Y 2030

Fuente: análisis de CGEP y Rhodium Group

Una pregunta natural es cómo se comparan los pagos de dividendos con los impactos en los consumidores del aumento de los precios de la energía. Esta es una pregunta difícil de responder, pero para informarla, comparamos los pagos de dividendos con los aumentos en los gastos de energía per cápita, definidos como gastos de toda la economía divididos por la población total.

La Figura 9 muestra que el impuesto al carbono aumenta los gastos de energía per cápita de manera constante durante la década de 2020, a $ 5,035 por persona en 2030 en el escenario de costo de energía central. Esto es $ 1,171 más que el valor comparable según las políticas actuales. Incluso con una tasa de impuesto al carbono de más de $ 100 por tonelada en 2030, los gastos de energía per cápita no superan el máximo histórico reciente de $ 5,214 durante la crisis de los productos básicos en 2008.

FIGURA 9. GASTOS DE ENERGÍA PER CÁPITA EN LOS ESTADOS UNIDOS, 2005-2030

FIGURA 9. GASTOS DE ENERGÍA PER CÁPITA DE ESTADOS UNIDOS, 2005-2030

Fuente: Análisis de Rhodium Group.

La Figura 10 compara los pagos anuales de dividendos con los aumentos de la economía en los gastos de energía causados ​​por el EICDA para un hogar promedio en 2020 y 2030. Muestra que los pagos de dividendos son aproximadamente iguales al aumento de los gastos, con los pagos de dividendos ligeramente más altos en ambos años. para el hogar promedio.

Esta es una comparación aproximada por numerosas razones: las cifras de gastos incluyen cambios en el precio de la energía en los que incurren en parte los proveedores de servicios comerciales, los proveedores de bienes industriales y los proveedores de transporte, que probablemente se transmitirán a los hogares en algún grado a través de aumentos costo de bienes y servicios; se ignoran las implicaciones impositivas tanto para el dividendo como para los gastos; y, por supuesto, habrá diferencias significativas en los gastos per cápita entre las regiones del país y los niveles de ingresos. Aún así, proporciona una perspectiva de alto nivel sobre cómo se comparan los dividendos con los aumentos en los costos de energía del consumidor.

FIGURA 10. PAGOS PROMEDIO DE DIVIDENDOS DE LOS HOGARES Y CAMBIOS EN LOS GASTOS DE ENERGÍA DE LOS HOGARES, 2020 Y 2030

FIGURA 10. PAGOS Y CAMBIOS MEDIOS DEL DIVIDENDO DEL HOGAR EN LOS GASTOS DE ENERGÍA DEL HOGAR, 2020 Y 2030

Fuente: Análisis de CGEP y Rhodium Group. Nota: Los gastos energéticos de los hogares representan un aumento del gasto energético en toda la economía promediado en todos los hogares. El pago de dividendos incluye solo hogares elegibles para pagos de dividendos.

Impactos en los ingresos del gobierno federal

Los dos cambios más importantes en los ingresos y gastos del gobierno federal causados ​​por el EICDA son los pagos del impuesto al carbono y los pagos de los dividendos del carbono. Estimamos que los ingresos brutos recaudados por el impuesto al carbono son de $ 72– $ 75 mil millones en 2020, aumentando a $ 403– $ 422 mil millones en 2030.

Dado que prácticamente todos los ingresos se utilizan para financiar dividendos de carbono, las propuestas de impuestos y dividendos de carbono se describen comúnmente como «ingresos neutrales». Sin embargo, el efecto real sobre los ingresos del gobierno es más complicado debido a numerosos impactos adicionales en las políticas.

Primero, bajo EICDA, los pagos de dividendos son ingresos imponibles. Estimamos que al gravar los dividendos, el gobierno federal recaudará entre un 10 y un 12 por ciento adicional de los ingresos por impuestos al carbono cada año. Este es un impuesto progresivo porque la proporción de los pagos de impuestos de personas de mayores ingresos es mayor que la proporción de la población que son personas de mayores ingresos. Sin embargo, aproximadamente la mitad de los pagos de impuestos sobre dividendos provienen de individuos u hogares en el rango impositivo marginal del 10 o 12 por ciento (consulte el apéndice para obtener detalles sobre estos cálculos).

En segundo lugar, como cualquier impuesto especial, los pagos de un impuesto sobre el carbono dejan a las personas y empresas con menos ingresos y, por lo tanto, menores pagos de impuestos derivados de esos ingresos. El Comité Conjunto de Impuestos y la Oficina de Presupuesto del Congreso lo denominan “Compensación de impuestos sobre la renta y la nómina” [13] , [14] e implica menores ingresos del gobierno. Un análisis reciente de propuestas separadas de impuestos al carbono en 2018 indica que esta compensación podría reducir los ingresos del gobierno en aproximadamente un 23 por ciento de los ingresos anuales por impuestos al carbono. [15]

Finalmente, habrá otros efectos que no hemos cuantificado. Los consumidores gastarán el dividendo de carbono, creando ingresos imponibles adicionales; en cierta medida, los pagos del impuesto al carbono vendrán en lugar de los pagos por otros bienes y servicios, lo que significa menos ingresos imponibles; quizás lo más importante, el impuesto al carbono conducirá a cambios en la actividad económica (y, por lo tanto, los ingresos fiscales) en toda la economía.

La Figura 11 resume los efectos sobre los ingresos del gobierno federal. Con base en los impactos que podemos estimar razonablemente, se esperaría que el EICDA cause una pequeña disminución en los ingresos del gobierno federal en los primeros años de la política. Sin embargo, los efectos que no hemos cuantificado podrían ser grandes, particularmente a largo plazo, haciendo que los efectos netos sobre los ingresos del gobierno federal sean desconocidos. [dieciséis]

FIGURA 11. CAMBIOS EN LOS INGRESOS DEL GOBIERNO DEL EICDA

FIGURA 11. CAMBIOS EN LOS INGRESOS DEL GOBIERNO DEL EICDA

Fuente: análisis CGEP

Cómo se compara el EICDA con otras propuestas

Además del EICDA, se presentaron varias propuestas legislativas que pondrían un precio al carbono en todo el sistema energético de los EE. UU. En el último año o aproximadamente.

  • La Ley de Elección del Mercado propuesta por el congresista Brian Fitzpatrick (R-PA) en septiembre de 2019 («Proyecto de ley Fitzpatrick»)
  • La Ley de Tarifas de Carbono de la Oportunidad Estadounidense propuesta por el senador Sheldon Whitehouse (D-RI) en abril de 2019 («Proyecto de ley Whitehouse»)
  • La Ley de Aumento y Aumento de Pagos de Stemming propuesta por el congresista Francis Rooney (R-FL) en julio de 2019 («Rooney Bill»)
  • La Ley de reembolso de acción climática propuesta por el senador Chris Coons (D-DE) en julio de 2019 («Proyecto de ley Coons»)
  • Ley de aumento de salarios, reducción de carbono propuesta por el congresista Dan Lipinksi (D-IL) en julio de 2019 («Proyecto de ley de Lipinski»)
  • La Ley de Ganancias de América propuesta por el congresista John Larson (D-CT) en agosto de 2019 («Larson Bill»)

Además, en marzo de 2019, el senador Chris Van Hollen (D-MD) y el congresista Don Beyer (D-VA) presentaron una legislación que subastaría un número limitado de permisos de emisiones de dióxido de carbono y distribuiría las ganancias como un dividendo igual (“Van Hollen Cuenta»).

EICDA y cada una de estas propuestas son más similares que diferentes. Cada una de las políticas pone un precio al carbono en todo el sistema energético, con solo pequeñas diferencias en las fuentes de emisiones cubiertas. Cada uno incluye un ajuste de carbono en la frontera destinado a proteger la competitividad de las empresas estadounidenses, prevenir la fuga de emisiones y alentar a otros países a implementar sus propios precios del carbono. Cada uno incluye medidas para proteger a los hogares de bajos ingresos del aumento de los precios de la energía que no pueden pagar.

La Figura 12 muestra las tasas impositivas en cada una de las propuestas de impuestos al carbono. Las tasas impositivas de carbono del EICDA comienzan más bajas que las otras facturas, pero aumentan a un ritmo anual rápido, lo que la convierte en una tasa impositiva más alta a mediados de 2020 que cualquier otra factura, excepto la propuesta de Coons. No se reflejan en la figura 12 mecanismos en muchas de las propuestas (EICDA, Coons, Fitzpatrick y Rooney) para acelerar el aumento de la tasa impositiva si se pierden los objetivos de emisiones.

FIGURA 12. COMPARACIÓN DE LAS TASAS DE IMPUESTOS AL CARBONO ENTRE LAS PROPUESTAS, 2020-2030

FIGURA 12. COMPARACIÓN DE LAS TASAS DE IMPUESTOS AL CARBONO A TRAVÉS DE LAS PROPUESTAS, 2020-2030

Fuente: análisis CGEP

Todo lo demás es igual, las tasas más altas de impuestos al carbono generan reducciones de emisiones más profundas. Sin embargo, en el corto plazo, debido a que hay grandes reducciones de emisiones disponibles a un costo relativamente bajo, generalmente hay reducciones de emisiones adicionales decrecientes para mayores tasas de impuestos al carbono (es decir, duplicar las tasas es poco probable que produzca el doble de las reducciones de emisiones).

La otra gran diferencia entre estas propuestas de precios del carbono es el uso de los ingresos, que se muestra en la figura 13. EICDA utiliza los ingresos para obtener dividendos iguales de carbono. Otras propuestas utilizan la mayoría de los ingresos para infraestructura o para financiar reducciones en los impuestos sobre la nómina, y algunas utilizan una pequeña porción para invertir en trabajadores y comunidades que dependen de la industria de combustibles fósiles. Todas las propuestas reservan al menos una parte de los ingresos para la protección de hogares y comunidades vulnerables.

FIGURA 13. USO DE LOS INGRESOS DEL IMPUESTO AL CARBONO

FIGURA 13. USO DE LOS INGRESOS FISCALES DEL CARBONO

Fuente: análisis CGEP

Finalmente, se ha aprovechado mucho el potencial de cambiar un impuesto al carbono por la eliminación de las regulaciones sobre la teoría de que dicho comercio sería atractivo para la industria y ciertas regulaciones se volverán total o parcialmente redundantes tras la implementación de un precio sobre el carbono. [17] Sin embargo, como se muestra en la tabla 1, las diferencias entre las propuestas a este respecto son relativamente menores hasta el momento. Las propuestas de Coons, Larson, Van Hollen y Whitehouse no cambian las regulaciones o autoridades existentes. Junto con las propuestas de Lipinski y Rooney, EICDA suspende la autoridad de la EPA para regular las emisiones de CO2 de fuentes estacionarias; tales regulaciones pueden ser redundantes para una política como EICDA. [18] La propuesta de Fitzpatrick suspende las mismas reglamentaciones de la EPA y deroga los impuestos federales sobre el consumo de combustible.

TABLA 1. MODIFICACIONES DE POLÍTICA

TABLA 1. MODIFICACIONES DE POLÍTICA

Fuente: análisis CGEP

IMPACTOS NO MODELADOS DIRECTAMENTE

Nuestro análisis se centra en los impactos del EICDA en las emisiones, los mercados de energía y los ingresos. La literatura más amplia sobre los impactos del impuesto al carbono proporciona ciertos hallazgos sólidos que probablemente también se apliquen al EICDA. Las siguientes secciones describen los hallazgos de la literatura sobre algunos temas clave más allá del alcance de nuestro análisis.

Impactos macroeconómicos

Un cambio a gran escala de fuentes de energía de alto carbono a bajas emisiones de carbono tendrá un amplio efecto en la economía de los Estados Unidos. El precio del carbono es una herramienta de política única y rentable porque incentiva la reducción de emisiones en cualquier lugar y, sin embargo, se puede lograr al menor costo. Es por eso que los economistas apoyan casi universalmente poner un precio al carbono. [19]

Durante años, los economistas han estado estudiando los posibles impactos económicos de las políticas de fijación de precios del carbono. Las proyecciones del modelo sugieren impactos pequeños y típicamente negativos de un impuesto al carbono sobre los resultados macroeconómicos a corto plazo, como el producto interno bruto (PIB) en comparación con un escenario de política actual. Estos estudios son altamente imperfectos: casi siempre excluyen los beneficios económicos de las regulaciones evitadas y las emisiones reducidas, así como cualquier cambio en el progreso tecnológico estimulado por el impuesto.

Los estudios económicos de los precios del carbono pueden ser más útiles para destacar las compensaciones entre las opciones de diseño de políticas. Entre las políticas de fijación de precios del carbono, la forma en que se utilizan los ingresos del impuesto al carbono es el principal factor diferenciador en los resultados macroeconómicos. Los estudios económicos muestran que los resultados macroeconómicos son mejores cuando los ingresos por impuestos al carbono se utilizan de manera que corrigen las ineficiencias preexistentes en la economía de los Estados Unidos. Por ejemplo, usar los ingresos para reducir los impuestos sobre la nómina o los impuestos sobre la renta no solo devolvería los ingresos a los contribuyentes sino que también proporcionaría incentivos financieros para aumentar el trabajo.

Por el contrario, el uso de los ingresos para los dividendos de carbono, como lo contempla el EICDA, devuelve los pagos del impuesto al carbono a los beneficiarios elegibles sin corregir las distorsiones existentes en la economía, por lo que los estudios económicos generalmente muestran resultados macroeconómicos ligeramente peores para las políticas de impuestos al carbono que utilizan los ingresos para los dividendos del carbono. Según estimaciones empíricas recientes, los diferentes usos de los ingresos podrían generar diferencias en el PIB en el rango de 0 a 0.5 por ciento después de 10 años de implementación de la política. [20]

Impactos en hogares de bajos y medianos ingresos

Los impactos en los hogares individuales de un precio sobre el carbono varían según las características del hogar. De particular preocupación son las consecuencias del aumento de los precios de la energía para los hogares de bajos y medianos ingresos. Un estudio estimó que en 2015, casi un tercio de los hogares de EE. UU. Tuvieron problemas para pagar las facturas de energía o mantener un servicio adecuado de calefacción o refrigeración. [21]

Muchos hogares de bajos ingresos (particularmente jubilados) reciben apoyo del Seguro Social y otros programas de asistencia del gobierno en los que los pagos están vinculados a los niveles de precios (es decir, aumentan con la inflación); cuando el impuesto al carbono aumenta los precios de la energía, también aumentará el apoyo de estos programas gubernamentales. Pero esto solo protege parcialmente a los hogares de precios más altos.

Los ingresos por impuestos al carbono pueden usarse de manera que compensen estos impactos adversos. El uso de los ingresos de EICDA para obtener dividendos iguales de carbono crea una política altamente progresiva: en promedio, los hogares de ingresos bajos y medios reciben más en reembolsos de lo que pagan en el aumento de los precios de los servicios y productos que emiten carbono, mientras que los hogares más ricos pagan más en carbono impuestos que reciben en dividendos de carbono. [22] Además, EICDA propone un «dividendo de carbono avanzado» pagado a las personas antes de la primera recaudación del impuesto, lo que debería evitar las preocupaciones asociadas con la liquidez limitada de los hogares de bajos ingresos (es decir, las posibles dificultades de pagar la energía más alta). precios antes de recibir los dividendos de carbono).

Las propuestas de impuestos al carbono que no utilizan los ingresos para los dividendos del carbono generalmente compensan a los hogares de bajos ingresos de otras maneras, por ejemplo, asignando una parte de los ingresos del impuesto al carbono para transferencias monetarias a los hogares de bajos ingresos.

Finalmente, dado que los hogares de bajos ingresos y minorías sufren desproporcionadamente los impactos de contaminantes atmosféricos de criterio, como SO2, mercurio, partículas y ozono, es probable que se beneficien desproporcionadamente de la mitigación de la contaminación. Si bien este documento no modela explícitamente los beneficios cobeneficiosos, los estudios han demostrado que reducir los contaminantes del aire puede reducir significativamente la morbilidad y la mortalidad. [23] El poder del carbón es una fuente clave de estos contaminantes. Según el EICDA, nuestro modelo determina que en el sector eléctrico, las emisiones de dióxido de azufre y mercurio se reducirían en más del 95% y las emisiones de óxidos de nitrógeno se reducirían en aproximadamente un 75% en 2030 en comparación con la política actual.

Impactos Regionales

Los resultados a nivel nacional enmascaran una variación subnacional significativa en los impactos de un impuesto al carbono. La intensidad de carbono de una región, la disponibilidad de sustitutos económicos bajos en carbono y las características de los gastos de energía de los hogares en diferentes ubicaciones geográficas influirán en los impactos del impuesto al carbono.

El comportamiento cambiante y los incentivos económicos afectarán a las industrias de manera diferente. El impacto más agudo de este cambio se sentirá dentro de las comunidades enfocadas en la minería y la quema de carbón para la producción de energía, porque nuestro análisis de EICDA muestra que el uso de carbón en el sector energético de EE. UU. Prácticamente se eliminará para 2030. La industria del carbón es relativamente pequeña. en Estados Unidos: aproximadamente 2018,000 trabajadores fueron empleados en los sectores de minería de carbón, transporte de carbón y generación eléctrica a carbón en 2018. [24]Pero la producción de carbón está altamente concentrada geográficamente. Las ciudades y los condados de Appalachia y el oeste de los Estados Unidos dependen de la industria del carbón para obtener empleos e ingresos fiscales. En ausencia de un esfuerzo a gran escala para apoyar estas regiones, cualquier política seria de mitigación climática tendría consecuencias adversas significativas en la industria del carbón y, por lo tanto, en las regiones dependientes del carbón. [25]

Los ingresos por impuestos al carbono se pueden usar para compensar a las regiones del país afectadas negativamente. Las propuestas incluyen comúnmente subvenciones a los estados para ayudar a hogares y regiones vulnerables. Además, miles de millones de dólares en inversiones anuales para revitalizar las comunidades de carbón podrían financiarse con una porción muy pequeña de los ingresos por fijación de precios del carbono. El uso de todos los ingresos para los dividendos de carbono sacrificará esas oportunidades, aunque dichos programas podrían financiarse con la legislación correspondiente.

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